Nuova disciplina terre e rocce da scavo DM. n. 161/2012.

La gestione delle terre e rocce da scavo e dei rifiuti inerti da costruzione e demolizione è sicuramente uno dei temi più delicati e complessi presenti nello scenario normativo nazionale.

La disciplina di tutela ambientale per la gestione delle terre e rocce da scavo e'contenuta nella parte quarta del dlgs. 152/2006 modificata dallo scorso 6 ottobre dal regolamento approvato con D.M. ATTM n. 161 del 10 agosto 2012.

Come evidenziato soprattutto dagli addetti ai lavori durante i numerosi convegni tenuti sul tema alla Fiera Ecomondo di Rimini nei giorni scorsi, (es. il confronto tra Assimpredil ANCE, Arpa Lombardia, Legambiente Lombardia e operatori de settore), il regolamento si rivela tagliato per la gestione delle terre e rocce derivanti dalle grandi opere, mentre per le realtà imprenditoriali medio piccole che realizzano cantieri di opere civili minori, rappresentanti un’aliquota importante dei produttori di TRS, il procedimento indicato dalla nuova normativa risulta essere una corsa ad ostacoli (soprattutto la parte relativa al piano di utilizzo), depotenziando notevolmente la possibilità di apportare impatti positivi sull’uso delle risorse naturali e sul ripristino del territorio.

Il provvedimento ministeriale, che si compone di 15 articoli e 9 allegati, sostituisce la previgente procedura prevista dall'art. 186 del d.lgs. 152/2006 per il riutilizzo dei materiali di scavo.

L'art. 1 del regolamento è destinato alle definizioni, che comprendono, oltre al concetto di "materiali da scavo", anche quello di "riporto", meglio inquadrato negli allegati. L'aver fornito una definizione specifica di riporti e aver regolamentato anche il loro riutilizzo (a certe condizioni possono essere equiparati ai sottoprodotti), dovrebbe permettere di superare - si auspica definitivamente - ogni residuo dubbio interpretativo rispetto alla gestione di tali materiali, ma soprattutto dovrebbe consentire di superare il problema della eccessiva onerosità degli scavi edilizi che stava ormai determinando l'arresto o il rallentamento di importanti progetti, in quanto gran parte del materiale scavato misto a residui antropici veniva qualificato come rifiuto e quindi avviato a smaltimento.

Gli articoli 2 e 3, invece, illustrano le finalità del decreto ministeriale e l'ambito di applicazione dello stesso, mentre l'art. 4 (Diposizioni generali) introduce l'equiparazione del materiale da scavo ai sottoprodotti, ricorrendo alcune condizioni similari a quelle stabilite dall'art. 184 bis del d.lgs. 152/2006.

Il successivo articolo 5, dunque, disciplina le modalità di presentazione e approvazioni del Piano di Utilizzo (prima comunemente denominato piano scavi), prevedendo nuovamente il coinvolgimento di ARPA quale ente tecnico e introducendo un meccanismo di silenzio assenso (90 giorni) per velocizzare l'iter di approvazione. Il regolamento, poi, considera anche la gestione delle possibili situazioni di emergenza (art. 6), gli obblighi di tenuta dei documenti specifici relativi agli   scavi (art. 7), la procedura di modifica del Piano di Utilizzo (art. 8), nonché le modalità di esecuzione del piano (art. 9) e i termini e tempi per il deposito del materiale scavo in attesa del riutilizzo (art. 10). Le ultime disposizioni attengono dunque alla fase di trasporto dei materiali scavati e agli adempimenti conclusivi del processo di riutilizzo, inclusa la gestione dei relativi dati e le modalità di verifica e controllo.

Per quanto concerne, invece, gli allegati, alcuni di questi hanno funzione di modello da seguire per la comunicazione di informazioni (es. documento di trasporto, dichiarazione di riutilizzo), mentre altri (es. allegato 1, 2 e 3) forniscono ulteriori indicazioni procedurali, quali la caratterizzazione del materiale o le procedure di campionamento, ovvero indicazioni maggiormente di merito, quali la spiegazione della c.d. "normale pratica industriale" che rileva per la qualifica dei materiali residui come sottoprodotti.

Importante è la disciplina che regola il periodo transitorio. Infatti, il regolamento specifica che, non solo i progetti di riutilizzo dei materiali di scavo già approvati, ma anche le procedure di valutazione in corso devono concludersi ai sensi della normativa previgente. E' comunque riconosciuta agli operatori la possibilità di chiedere la rimodulazione della procedura secondo quanto previsto dal D.M. 161/2012 entro 180 giorni dall'entrata in vigore di quest'ultimo. Per quanto riguarda, invece, gli interventi di scavo che vengono programmati successivamente all'entrata in vigore del regolamento, gli stessi saranno immediatamente assoggettati alla nuova disciplina. Da un lato, il regolamento apre la strada all'effettivo riutilizzo dei materiali da scavo con conseguente risparmio di costi, dall'altro, la procedura introdotto è piuttosto complessa e articolata. È, quindi, doveroso concludere evidenziando che la violazione degli obblighi sanciti dal regolamento può determinare automaticamente la cessazione della qualifica di sottoprodotto del materiale da scavo, che dovrà essere, quindi, gestito come rifiuto.

Considerato inoltre che spesso nei cantieri ci si avvale di ditte per l'esecuzione di opere specialistiche (cioè ditte subappaltatrici) quest'ultime sono considerate a tutti gli effetti produttori di rifiuti anche se operano nei cantieri dei terzi. Pertanto e'opportuno inserire nei contratti stipulati tra imprese committenti e ditte subappaltatrici una clausola che stabilisca che "la raccolta, il trasporto, lo smaltimento/recupero dei rifiuti prodotti da dette ditte nei cantieri dei committenti devono essere eseguiti a loro cura e spese ai sensi dell'art. 188 coma 2 Dlgs 152 2006. Secondo il combinato disposto degli art. 188 ter coma 2 lettera a art. 184 comma 3 lett. C e d e g nonché art. 190 comma 1 Dlgs 152/2006 sia la produzione sia il trasporto in conto proprio di rifiuti non pericolosi provenienti da attività di demolizione, costruzione e scavo sono esclusi dal l'obbligo di tenuta di registro carico e scarico rifiuti e mud in futuro comunicazione Sistri a prescindere dal numero dei dipendenti dell'impresa.

Servizi pubblici locali:evoluzione della disciplina

Prima dell'entrata in vigore del regolamento previsto dall'art. 23 bis d.l. 112/2008, i servizi pubblici locali di rilevanza economica potevano essere erogati (d.lgs 267/2000) o da parte di società di capitali individuate attraverso procedure ad evidenza pubblica, o da parte di società a capitale misto pubblico e privato, nelle quali però il socio privato fosse scelto attraverso gare a evidenza pubblica (predeterminando necessariamente i futuri compiti operativi dello stesso), oppure da parte di società in house. In quest'ultimo caso, l'Amministrazione eroga il servizio in modo diretto seppure con l'intermediazione di un'entità societaria la quale, soddisfatti determinati requisiti, è considerabile una longa manus dell'amministrazione.

Le società in house sono state oggetto di numerose sentenze della Corte di Giustizia poichè ogni volta che un soggetto pubblico conclude un contratto che sia di concessione o di appalto con un soggetto terzo, è interesse del diritto comunitario che siano rispettati determinati principi posti a tutela della concorrenza tra tutte le imprese dell'UE. 

La Corte di Giustizia con la famosa sentenza Teckal del 18 novembre 1999 ha fatto chiarezza sulle condizioni necessarie affinchè il contratto di concessione con cui viene affidata la gestione di un servizio pubblico non debba essere necessariamente preceduto da una procedura concorrenziale. tali condizioni sarebbero: il  c.d. controllo analogo (che si ha quando l'amministrazione effettua un controllo sulla società analogo a quello che la società ha sui propri servizi, garantito dalla necessaria assenza totale di apporto di capitale privato e una partecipazione totale pubblica, nonchè da una serie di ulteriori limiti tra cui l'impossibilità prevista dallo statuto di alienare quote di capitale a soggetti privati) e la realizzazione della parte più importante delle attività della società con l'Ente pubblico che la controlla. In tali casi la società in house non può essere considerata un soggetto terzo rispetto all'amministrazione affidante.

A livello nazionale, l'art. 35 L. 448/2001 e l'art. 14 d.l. 269/2003 hanno successivamente vietato la gestione formalmente pubblica dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, imponendo, in caso di scelta per la gestione sostanzialmente pubblica, l'impiego delle forme societarie (in house).

L'art. 23 bis d.l. 112/ 08 ha rovesciato gli equilibri abrogando il comma 5 dell'art. 113 del TUEL e ha prescritto che in via ordinaria, la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica debba essere affidata a imprenditori o società private scelte mediante procedure a evidenza pubblica e privata, a condizione che venisse messa a gara la qualità di socio privato congiuntamente all'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio, e che al socio venisse attribuita una partecipazione non inferiore al 40%. Si era quindi optato per un modello di gestione dei servizi pubblici locali improntato al ricorso al mercato.L'art. 23 bis è stato oggetto di ricorso alla Corte Costituzionale, la quale ha rigettato le questioni di legittimità costituzionale, affermando la piena compatibilità dell'articolo sia con la normativa comunitaria sia con la normativa nazionale (sentenza n. 325 del 17/11/2010). 

Come noto, l'articolo 23 bis è stato oggetto di consultazione referendaria e di conseguente totale abrogazione. 

Successivamente l'art. 4 del dl 138/2011 modificato dalla legge di conversione 148/2011 e dal d.l. 1/2012, rubricato "adeguamento della disciplina dei servizi pubblici locali al referendum popolare e alla normativa dell'unione europea" ha nuovamente regolamentato l'affidamento dei servizi pubblici locali dettando una disciplina che ricalcava l'impostazione dell'art. 23 bis quanto alla ratio liberalizzatrice e pro-concorrenziale, imponendo l'esternalizzazione dei servizi e rendendo ancor più remote le ipotesi eccezionali di affidamento diretto. La Corte Costituzionale ha dichiarato incostituzionale la normativa poichè viola il divieto di ripristino della normativa abrogata dalla volontà popolare ex art. 75 Cost.

Ad oggi la gestione dei servizi pubblici locali è regolata dai principi comunitari, dall’art. 113 TUEL, dall’art. 3 bis del DL 138/2011, dal nuovo art. 34 commi 13-18 del DL 179/2012 (ancora non convertito) e dalle varie leggi di settore.

Il DL crescita bis in un lungo articolo rubricato “Misure urgenti per le attività produttive, le infrastrutture e i trasporti,i servizi pubblici locali, la valorizzazioni dei beni culturali ed i comuni” torna a disciplinare la materia in oggetto. Il comma 13 dell’art. 34 -per assicurare il rispetto della disciplina europea,  la  parità  tra gli operatori, l’economicità della gestione e di garantire  una adeguata informazione alla collettività  di  riferimento- dispone che l’affidamento del servizio sia effettuato sulla base di una apposita relazione, pubblicata sul sito internet dell’ente affidante che dia conto delle ragioni e della sussistenza dei requisiti previsti dall’ordinamento europeo per la forma di affidamento prescelta e che definisca i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e servizio universale, indicando le compensazioni economiche se previste. 

Il comma 16 aggiunge il comma 1 bis all’art. 3-bis del DL 138/2011, disponendo che le procedure per il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica sono effettuate unicamente per ambiti o bacini territoriali ottimali e omogenei (di cui al comma 1).

Per quanto riguarda il periodo transitorio il comma 14 prevede che per gli affidamenti in essere alla data di entrata in vigore del decreto, la relazione prevista al comma 13 deve essere pubblicata entro il 31 dicembre 2013. Per gli affidamenti per i quali non è prevista una data di scadenza, gli enti competenti provvedono contestualmente ad inserire nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto, un termine di scadenza dell’affidamento, pena la cessazione del rapporto medesimo alla data del 31 dicembre 2013. Gli affidamenti diretti nati alla data del 1° ottobre 2003 a società a partecipazione pubblica già quotate in borsa e a quelle da esse controllate ai sensi dell’art. 2359 c.c., cessano alla scadenza prevista nel contratto di servizio o negli altri atti che regolano il rapporto; gli affidamenti che non prevedono una data di scadenza cessano improrogabilmente e senza necessità di un’apposita deliberazione dell’ente, il 31 dicembre 2020 (c. 15).

Tali disposizioni non si applicano al servizio di distribuzione del gas naturale e al servizio di distribuzione di energia elettrica, già disciplinati da leggi di settore.

Maria Giovanna Laurenzana

A.U., la Regione non può rimanere in silenzio

articolo tratto da Rinnovabili.it 

Il Consiglio di Stato dichiara illegittimo il comportamento silente tenuto delle amministrazioni sull’istanza di autorizzazione unica per la costruzione di un impianto fotovoltaico

Rispettando i principi comunitari di semplificazione dei procedimenti autorizzativi a favore degli impianti da fonti rinnovabili, con sentenza n. 5413 del 23 ottobre 2012, il Consiglio di Stato ha dichiarato illegittimo il comportamento silente tenuto dalle Regioni che hanno l’obbligo di condurre il procedimento nel rispetto delle normative di settore, espressione dei principi di economicità e di efficacia dell’azione amministrativa, nonché dei principi dell’ordinamento comunitario, concludendo lo stesso nel termine tassativamente prescritto.

Nella specie, di fronte alla richiesta di autorizzazione unica per la costruzione di un impianto fotovoltaico la Regione (nel caso in esame, la Regione Puglia) deve comunque esprimersi (o in positivo o in negativo), entro un termine ben preciso (180 giorni). Tale termine di conclusione del procedimento è di natura perentoria.

In generale, la legge 241/90 sancisce l’obbligo per l’amministrazione di concludere ogni procedimento con provvedimento espresso entro un termine certo, che è quello generale (attualmente ridotto da 90 a 30 giorni) o quello indicato da specifiche disposizioni di legge, come la normativa speciale di cui al  Dlgs del 387/2003 (attuativo della Direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili).

Secondo tale disciplina gli impianti alimentati da fonti rinnovabili sono soggetti a una autorizzazione unica  rilasciata a seguito di un procedimento, anche questo unico, al quale partecipano tutte le amministrazioni interessate. Il rilascio dell’autorizzazione costituisce titolo a costruire e a mettere in funzione l’impianto (in conformità al progetto approvato).

Il decreto statuisce che il procedimento per il rilascio dell’autorizzazione unica si concluda nel termine massimo di 180 giorni dalla presentazione della richiesta. Tale termine, come chiarito dalla Corte Costituzionale, è di natura perentoria, in quanto costituisce principio fondamentale in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia e risulta “ispirato alle regole della semplificazione amministrativa e della celerità garantendo, in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, la conclusione entro un termine definito del procedimento autorizzativo” (C. Cost. sent. 282/09).

Pertanto, afferma il Consiglio di Stato, la mancata adozione di un provvedimento espresso sulla richiesta autorizzazione unica è del tutto ingiustificata e configura un sostanziale inadempimento.

Maria Giovanna Laurenzana